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Droits de l’homme et administrations locales aux XIXe et XXe siècles

par Pierre Allorant, Professeur d’Histoire du droit, doyen de la faculté de droit de l’Université d’Orléans,

Contribution au projet ANR GLOCAL (Droits de l’homme et collectivités territoriales : entre le global et le local), dirigé par Catherine Le Bris (Chercheuse CNRS à l’Institut des Science Juridique et Philosophique de la Sorbonne)

 

L’administration locale mise en place par la loi du 28 pluviôse an VIII entend mettre un terme à la Révolution française. Il serait donc très paradoxal d’y trouver de nombreuses références aux droits de l’homme en-dehors du culte de la propriété, omniprésent, de l’autorité absolue du préfet[1]et du rôle, plus discret, d’administrateur municipal réel du « sous-préfet de l’arrondissement communal»[2]. Ainsi, tant le choix initial du personnel préfectoral que le difficile recrutement des magistrats municipaux se fonde le critère de l’indépendance et de la notabilité assises sur la « fortune en revenus », à savoir les 5 % produits par la richesse avant tout immobilière et foncière[3]. Ce critère est particulièrement accusé dans la composition des deux conseils consultatifs qui encadrent le préfet, le conseil général et encore davantage le conseil de préfecture où Lucien Bonaparte demande par sa circulaire aux préfets de privilégier les propriétaires de biens nationaux.

Le contraste est maximal avec la mise sous le boisseau de toutes les libertés proclamées par la DDHC en 1789. Mais même le droit propriété est subi des empiètements liés aux besoins de la guerre, avec des réquisitions permanentes, et au plan local le pillage des caisses communales par transfert indû de charges régaliennes[4].

Même les titulaires de l’autorité départementale ne jouissent pas d’un respect de leurs libertés individuelles. Ainsi le préfet du Cher voit-il la correspondance privée de son épouse avec son père violée dans son secret par le ministre de la police, avec des conséquences immédiates : sa révocation pour avoir exprimé son dégoût de servir l’assassin du duc d’Enghien et pire, l’impossibilité de faire valoir sa cause même après la Restauration.

Les périodes de transition constitutionnelle sont encore plus délicates sur ce plan du respect des droits de l’homme par les autorités locales. Les cris séditieux, les libellés et pamphlets ou simples inscriptions murales, les emblèmes interdits arborés suffisent au préfet à suspendre, puis à proposer au ministre de révoquer un maire ou un adjoint. À la Seconde Restauration, le simple fait d’être resté à son poste sous l’autorité de « l’usurpateur » lors des Cent-Jours entraîne la révocation de la plupart des préfets, par une sorte de présomption de déloyauté, sans avoir besoin d’avancer des faits délictueux ou même manifestement nourris par un enthousiasme excessif à l’égard de « l’ogre corse ». En revanche, aux échelles subalternes, la pénurie d’administrateurs volontaires et compétents conduit, faute de mieux, à fermer les yeux sur la loyauté à géométrie variable des girouettes de villages.

Paradoxalement, c’est la Charte qui réinstalle au premier plan de la scène politique les droits de l’homme avec la prétention, affirmée en 1814 puis confirmée en 1815, de garantir les « droits publics des Français », si l’on met de côté l’Acte additionnel aux constitutions de l’empire par lequel Benjamin Constant tente de concilier bonapartisme et droits constitutionnels, césarisme et élection de représentants. Cependant, ces libertés selon la Charte ne semblent pas a priori porter sur l’administration locale, en dehors du rappel rhétorique à la tradition des franchises communales de Louis VI le Gros. En effet, le roi nomme à tous les emplois publics, le principe électif disparaît et l’administration locale monarchique se glisse sans répulsion dans l’uniforme napoléonien de la centralisation. Toutefois, c’est bien sous l’angle des libertés locales que tour à tour les ultras et les libéraux viennent critiquer l’héritage consulaire. Ils obtiennent une première satisfaction avec la reconnaissance par le Président du conseil Villèle de la mauvaise conduite de l’Etat à l’égard des finances et propriétés communales. Le débat s’engage même fondamentalement sur la question du parallélisme des formes entre la monarchie limitée par les chambres parlementaires et le préfet dont l’action gagnerait à être encadrée par des conseils électifs afin de préserver au mieux les libertés locales. Comment desserrer l’étau autour de l’administration locale tout en réalisant l’apprentissage à la gestion publique des propriétaires privés ? La réponse première consiste à considérer, comme chez Henrion de Pensey, que la sphère communale est du ressort du droit privé, de la copropriété. De même, les projets des Doctrinaires et les débats parlementaires à l’occasion des projets Siméon-Villèle en 1819 et Martignac en 1829 s’appuient sur la reconnaissance juridique du droit de propriété pour reconnaître la personnalité morale au département, et en conséquence l’intérêt public local, à défendre au moyen de représentants élus[5].

La concrétisation en droit positif de ses avancées par la monarchie de Juillet se fait après 1830 avec une vision laïcisée, les excès de l’influence des jésuites ayant nuit à la Restauration. Le droit des nationalités est à nouveau mis en avant, de Paris à Varsovie, et en dépit de la tentative de séparer hermétiquement la politique nationale et la gestion administrative locale, l’exigence de liberté des citoyens réussit à former un continuum de la commune à l’Etat[6]. En témoigne la revendication des conseils municipaux urbains à siéger en permanence comme un véritable parlement de la ville, sans avoir à dépendre de la convocation du préfet ni à se soumettre à son ordre du jour. Le conflit entre le Conseil municipal d’Orléans et le préfet sur ce point remonte au Conseil d’Etat en 1840, et le mal démocratique est si profond que le préfet du Loiret doit affronter, dans les procès de tendance dans le sillage de ces conflits, des avocats qui siègent en son Conseil de préfecture ! Le jeune préfet, héritier de la dynastie des Siméon, propose logiquement d’interdire ce cumul baroque entre conseil de l’administrateur unique du département et poursuite des fonctions d’avocat plaidant[7].

Les droits de l’homme sont naturellement mis en avant lors des poussées de sève démocratiques de 1848 et de la Commune de Paris en 1871. Le terme même de commissaire de la République, substitué à celui de préfet, l’atteste, ainsi que le vocabulaire caractéristique utilisé en particulier par Ledru-Rollin, ministre de l’Intérieur, dont le Bulletin est largement inspiré des proclamations enfiévrées de George Sand, même si les aspirations féministes des clubs ne trouvent pas de percée concrète dans l’extension prétendue universelle du droit de suffrage, déjà large au plan municipal sous le régime défunt.

L’abolition de l’esclavage, le droit au travail ces avancées majeures ont peu de conséquences concrètes sur l’administration locale, et même le principe électif subit rapidement un revers de fortune avec le retour à la nomination absolue des municipalités du Second Empire. Le retour des préfets à poigne orléanistes[8]sonne le glas de toute référence aux libertés en une « année zéro » des droits de l’Homme. Ce n’est qu’en négatif que les droits de l’Homme reviennent au premier plan, dans les préoccupations des opposants de prévenir les atteintes aux droits de leurs militants et candidats, en chargeant des avocats aux conseils, Hérold et Jozon, de rédiger à leur destination un Manuel des libertés individuelles, sorte de guide très pratique pour s’opposer à l’arbitraire de la répression électorale. C’est bien sous l’angle des droits de l’homme, et non avec le pragmatisme « apolitique » de Guizot, qu’est reposée la question de la décentralisation par les Républicains hostiles tout autant au césarisme qu’à la Terreur, tels Quinet, Ferry ou les accusés du « Procès des Treize », ces avocats humiliés d’être condamnés pour avoir commis le crime d’user du droit de réunion, voire d’association, pour préparer une campagne électorale[9]. L’ambiguïté de cette référence, qui permet l’union des oppositions, réside dans le thème fédérateur des « libertés nécessaires » de Thiers, articulées logiquement mais exclusives de tout droit social.

Ainsi l’alliance fondatrice de la « plus longue des Républiques », celle qui accorde enfin le libre choix des maires aux habitants et l’administration de la commune par le conseil élu, repose sur la « conjonction des centres » orléanistes et opportunistes, sur les décombres de la Commune de Paris. Précisément, le vocabulaire des droits de l’Homme revient au premier plan au printemps 1871 avec le Comité central parisien, mais la bourgeoisie libérale pour dénoncer ses excès liberticides s’appuie à nouveau sur 1789 pour combattre 1793 : censure de la presse, violations domiciliaires, arrestations arbitraires sur la voie publique, gouvernement par une minorité au nom d’un peuple majoritairement abstentionniste ou en fuite. En conséquence, la décentralisation républicaine, de Ferry à Defferre, est-elle peu placée sous la bannière des droits de l’homme, en dehors de l’égalité en droit et de la participation au suffrage municipal et départemental. L’administration locale demeure guidée par la direction de l’administration municipale et départementale au ministère de l’Intérieur, bâton de maréchal des grands préfets partisans d’une tutelle étroite et politique[10].

Toutefois, si en définitive on perçoit peu d’inscriptions explicites en droit positif, après l’échec du premier projetavortéde statut de la fonction publique (Jozon 1873), en dehors de la laïcisation de l’école et de l’espace public, sonore et processionnaire, les utopies fédéralistes proudhoniennes et de l’égalité réelle connaissent une expérimentation partielle à travers le socialisme municipal, confronté aux limites d’une action publique contrainte par la sacro-sainte liberté du commerce et de l’industrie, tel Maurice Viollette à Dreux.

Même le foisonnement d’ambitions sociales et d’émancipation culturelle, renouvelées par le Front populaire n’aboutit qu’à desexpérimentations locales, culturelles et éducatives avec Jean Zay[11], généralisées à la Libération à partir du programme du CNR et des promesses décentralisatrices de la constitution de la Quatrième. Pourtant, ce sont bien de grands préfets issus de la Résistance, sur le modèle de Jean Moulin, qui incarnent la réalisation du volontarisme politique, de la Construction pour éradiquer les taudis et la misère, la nouvelle extinction du paupérisme, avec Sudreau ou Pisani, qui font le pont avec l’efficacité technicienne de la République gaullienne[12]. La libre administration des collectivités territoriales de la République est bien étendue aux régions, et la tutelle réduite à un contrôle de légalité a posteriori, mais de quelle marge dispose aujourd’hui pour agir la majorité des communes et des départements ? Les intercommunalités répondent au principe de contrôle de l’utilisation de l’argent public par les citoyens électeurs ? Entre étrangers, non-inscrits et abstentionnistes, où en est la légitimité de bien des municipalités en particulier d’Ile-de-France ? N’en est-on pas revenu à une administration locale par les capacités, choisies par les catégories les mieux intégrées, voire par les propriétaires ? Quant aux arrêtés de répression du vagabondage et de la mendicité, certains rappellent les peurs et les rejets du premier XIXes. Comment retrouver le chemin de la « société inclusive », louée à longueur de directives européennes, alors que la mémoire directe des crimes contre l’humanité s’efface dans une Europe prise en tenailles entre « Aube dorée » et « Pologne blanche » ?  L’administration locale, concrète et proche du citoyen, peut, en agissant sur les conditions matérielles d’existence, sur les droits réels, contribuer à redonner confiance en l’action publique[13].

[1]Pierre Allorant, « Du bon usage du sous-préfet. Les pratiques administratives d’une carrière coutumière », Histoire@Politique, n° 1, mai-juin 2007.

[2]Albert Bluzet, Les attributions du sous-préfet, Berger-Levrault, 1902.

[3]Tiphaine Le Yoncourt, Le préfet et ses notables en Ille-et-Vilaine au XIXe siècle (1814-1914), Paris, LGDJ, 2001

[4]Ruddolf von Thadden, La Centralisation contestée : l’administration napoléonienne, enjeu politique de la Restauration (1814-1830), Arles, Actes Sud, 1989, 348 p.

[5]Pierre Allorant, « Les « boîtes à idées » de la réforme territoriale en France, de la Restauration à Poincaré (1822-1926) », Parlement[s], L’administration territoriale de la France, 2014.

[6]Pierre Allorant, « Les enjeux de pouvoir d’une notion émergente : l’intérêt public local entre notables municipaux et fonctionnaires préfectoraux (1800-1914) », inNicolas Kada (dir.), L’intérêt public local. Regards croisés sur une notion juridique incertaine, PU Grenoble, 2009, p. 61-70.

[7]Pierre Allorant, Le corps préfectoral et les municipalités dans les départements de la Loire moyenne au XIXesiècle (1800-1914), PU Orléans, 2007.

[8]Pierre Allorant, « Préfets, sous-préfets en France en 1849 : la restauration du personnel et des pratiques orléanistes et la promotion de la décentralisation », in Laurent Reverso (dir.), Constitutions, Républiques, Mémoires : 1849 entre Rome et la France. Actes du colloque international de Tours, 25 et 26 mai 2009, L’Harmattan, Méditerranées, 2011, p. 141-150.

[9]Pierre Allorant, « Le Procès des Treize », inLucien Faggion, Christophe Regina et Bernard Ribémont (dir.), La culture judiciaire du Moyen Âge à nos jours,Éditions Universitaires de Dijon, 2014, p. 487-502.

[10]Pierre Allorant, « Les vecteurs méconnus de la densification normative des usages municipaux », inCatherine Thibierge (dir.), La densification normative, Mare et Martin, 2013, p. 199-212.

[11]Pierre Allorant, Gabriel Bergounioux et Pascal Cordereix (dir.), Jean Zay. Inventions, reconnaissance, Postérité, PUFR de Tours, 2016.

[12]Pierre Allorant, « Le préfet et le notable. Un centriste en région Centre », inClaire Andrieu et Michel Margairaz (dir.), Pierre Sudreau. 1919-2012. Engagé, technocrate, homme d’influence, PUR, Histoire, 2017, p. 127-136.

[13]Pierre Allorant, La République en Chroniques, éditions Infimes, 2018.