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Droits de l’homme et administrations locales aux XIXe et XXe siècles

par Pierre Allorant, Professeur d’Histoire du droit, doyen de la faculté de droit de l’Université d’Orléans,

Contribution au projet ANR GLOCAL (Droits de l’homme et collectivités territoriales : entre le global et le local), dirigé par Catherine Le Bris (Chercheuse CNRS à l’Institut des Science Juridique et Philosophique de la Sorbonne)

 

L’administration locale mise en place par la loi du 28 pluviôse an VIII entend mettre un terme à la Révolution française. Il serait donc très paradoxal d’y trouver de nombreuses références aux droits de l’homme en-dehors du culte de la propriété, omniprésent, de l’autorité absolue du préfet[1]et du rôle, plus discret, d’administrateur municipal réel du « sous-préfet de l’arrondissement communal»[2]. Ainsi, tant le choix initial du personnel préfectoral que le difficile recrutement des magistrats municipaux se fonde le critère de l’indépendance et de la notabilité assises sur la « fortune en revenus », à savoir les 5 % produits par la richesse avant tout immobilière et foncière[3]. Ce critère est particulièrement accusé dans la composition des deux conseils consultatifs qui encadrent le préfet, le conseil général et encore davantage le conseil de préfecture où Lucien Bonaparte demande par sa circulaire aux préfets de privilégier les propriétaires de biens nationaux.

Le contraste est maximal avec la mise sous le boisseau de toutes les libertés proclamées par la DDHC en 1789. Mais même le droit propriété est subi des empiètements liés aux besoins de la guerre, avec des réquisitions permanentes, et au plan local le pillage des caisses communales par transfert indû de charges régaliennes[4].

Même les titulaires de l’autorité départementale ne jouissent pas d’un respect de leurs libertés individuelles. Ainsi le préfet du Cher voit-il la correspondance privée de son épouse avec son père violée dans son secret par le ministre de la police, avec des conséquences immédiates : sa révocation pour avoir exprimé son dégoût de servir l’assassin du duc d’Enghien et pire, l’impossibilité de faire valoir sa cause même après la Restauration.

Les périodes de transition constitutionnelle sont encore plus délicates sur ce plan du respect des droits de l’homme par les autorités locales. Les cris séditieux, les libellés et pamphlets ou simples inscriptions murales, les emblèmes interdits arborés suffisent au préfet à suspendre, puis à proposer au ministre de révoquer un maire ou un adjoint. À la Seconde Restauration, le simple fait d’être resté à son poste sous l’autorité de « l’usurpateur » lors des Cent-Jours entraîne la révocation de la plupart des préfets, par une sorte de présomption de déloyauté, sans avoir besoin d’avancer des faits délictueux ou même manifestement nourris par un enthousiasme excessif à l’égard de « l’ogre corse ». En revanche, aux échelles subalternes, la pénurie d’administrateurs volontaires et compétents conduit, faute de mieux, à fermer les yeux sur la loyauté à géométrie variable des girouettes de villages.

Paradoxalement, c’est la Charte qui réinstalle au premier plan de la scène politique les droits de l’homme avec la prétention, affirmée en 1814 puis confirmée en 1815, de garantir les « droits publics des Français », si l’on met de côté l’Acte additionnel aux constitutions de l’empire par lequel Benjamin Constant tente de concilier bonapartisme et droits constitutionnels, césarisme et élection de représentants. Cependant, ces libertés selon la Charte ne semblent pas a priori porter sur l’administration locale, en dehors du rappel rhétorique à la tradition des franchises communales de Louis VI le Gros. En effet, le roi nomme à tous les emplois publics, le principe électif disparaît et l’administration locale monarchique se glisse sans répulsion dans l’uniforme napoléonien de la centralisation. Toutefois, c’est bien sous l’angle des libertés locales que tour à tour les ultras et les libéraux viennent critiquer l’héritage consulaire. Ils obtiennent une première satisfaction avec la reconnaissance par le Président du conseil Villèle de la mauvaise conduite de l’Etat à l’égard des finances et propriétés communales. Le débat s’engage même fondamentalement sur la question du parallélisme des formes entre la monarchie limitée par les chambres parlementaires et le préfet dont l’action gagnerait à être encadrée par des conseils électifs afin de préserver au mieux les libertés locales. Comment desserrer l’étau autour de l’administration locale tout en réalisant l’apprentissage à la gestion publique des propriétaires privés ? La réponse première consiste à considérer, comme chez Henrion de Pensey, que la sphère communale est du ressort du droit privé, de la copropriété. De même, les projets des Doctrinaires et les débats parlementaires à l’occasion des projets Siméon-Villèle en 1819 et Martignac en 1829 s’appuient sur la reconnaissance juridique du droit de propriété pour reconnaître la personnalité morale au département, et en conséquence l’intérêt public local, à défendre au moyen de représentants élus[5].

La concrétisation en droit positif de ses avancées par la monarchie de Juillet se fait après 1830 avec une vision laïcisée, les excès de l’influence des jésuites ayant nuit à la Restauration. Le droit des nationalités est à nouveau mis en avant, de Paris à Varsovie, et en dépit de la tentative de séparer hermétiquement la politique nationale et la gestion administrative locale, l’exigence de liberté des citoyens réussit à former un continuum de la commune à l’Etat[6]. En témoigne la revendication des conseils municipaux urbains à siéger en permanence comme un véritable parlement de la ville, sans avoir à dépendre de la convocation du préfet ni à se soumettre à son ordre du jour. Le conflit entre le Conseil municipal d’Orléans et le préfet sur ce point remonte au Conseil d’Etat en 1840, et le mal démocratique est si profond que le préfet du Loiret doit affronter, dans les procès de tendance dans le sillage de ces conflits, des avocats qui siègent en son Conseil de préfecture ! Le jeune préfet, héritier de la dynastie des Siméon, propose logiquement d’interdire ce cumul baroque entre conseil de l’administrateur unique du département et poursuite des fonctions d’avocat plaidant[7].

Les droits de l’homme sont naturellement mis en avant lors des poussées de sève démocratiques de 1848 et de la Commune de Paris en 1871. Le terme même de commissaire de la République, substitué à celui de préfet, l’atteste, ainsi que le vocabulaire caractéristique utilisé en particulier par Ledru-Rollin, ministre de l’Intérieur, dont le Bulletin est largement inspiré des proclamations enfiévrées de George Sand, même si les aspirations féministes des clubs ne trouvent pas de percée concrète dans l’extension prétendue universelle du droit de suffrage, déjà large au plan municipal sous le régime défunt.

L’abolition de l’esclavage, le droit au travail ces avancées majeures ont peu de conséquences concrètes sur l’administration locale, et même le principe électif subit rapidement un revers de fortune avec le retour à la nomination absolue des municipalités du Second Empire. Le retour des préfets à poigne orléanistes[8]sonne le glas de toute référence aux libertés en une « année zéro » des droits de l’Homme. Ce n’est qu’en négatif que les droits de l’Homme reviennent au premier plan, dans les préoccupations des opposants de prévenir les atteintes aux droits de leurs militants et candidats, en chargeant des avocats aux conseils, Hérold et Jozon, de rédiger à leur destination un Manuel des libertés individuelles, sorte de guide très pratique pour s’opposer à l’arbitraire de la répression électorale. C’est bien sous l’angle des droits de l’homme, et non avec le pragmatisme « apolitique » de Guizot, qu’est reposée la question de la décentralisation par les Républicains hostiles tout autant au césarisme qu’à la Terreur, tels Quinet, Ferry ou les accusés du « Procès des Treize », ces avocats humiliés d’être condamnés pour avoir commis le crime d’user du droit de réunion, voire d’association, pour préparer une campagne électorale[9]. L’ambiguïté de cette référence, qui permet l’union des oppositions, réside dans le thème fédérateur des « libertés nécessaires » de Thiers, articulées logiquement mais exclusives de tout droit social.

Ainsi l’alliance fondatrice de la « plus longue des Républiques », celle qui accorde enfin le libre choix des maires aux habitants et l’administration de la commune par le conseil élu, repose sur la « conjonction des centres » orléanistes et opportunistes, sur les décombres de la Commune de Paris. Précisément, le vocabulaire des droits de l’Homme revient au premier plan au printemps 1871 avec le Comité central parisien, mais la bourgeoisie libérale pour dénoncer ses excès liberticides s’appuie à nouveau sur 1789 pour combattre 1793 : censure de la presse, violations domiciliaires, arrestations arbitraires sur la voie publique, gouvernement par une minorité au nom d’un peuple majoritairement abstentionniste ou en fuite. En conséquence, la décentralisation républicaine, de Ferry à Defferre, est-elle peu placée sous la bannière des droits de l’homme, en dehors de l’égalité en droit et de la participation au suffrage municipal et départemental. L’administration locale demeure guidée par la direction de l’administration municipale et départementale au ministère de l’Intérieur, bâton de maréchal des grands préfets partisans d’une tutelle étroite et politique[10].

Toutefois, si en définitive on perçoit peu d’inscriptions explicites en droit positif, après l’échec du premier projetavortéde statut de la fonction publique (Jozon 1873), en dehors de la laïcisation de l’école et de l’espace public, sonore et processionnaire, les utopies fédéralistes proudhoniennes et de l’égalité réelle connaissent une expérimentation partielle à travers le socialisme municipal, confronté aux limites d’une action publique contrainte par la sacro-sainte liberté du commerce et de l’industrie, tel Maurice Viollette à Dreux.

Même le foisonnement d’ambitions sociales et d’émancipation culturelle, renouvelées par le Front populaire n’aboutit qu’à desexpérimentations locales, culturelles et éducatives avec Jean Zay[11], généralisées à la Libération à partir du programme du CNR et des promesses décentralisatrices de la constitution de la Quatrième. Pourtant, ce sont bien de grands préfets issus de la Résistance, sur le modèle de Jean Moulin, qui incarnent la réalisation du volontarisme politique, de la Construction pour éradiquer les taudis et la misère, la nouvelle extinction du paupérisme, avec Sudreau ou Pisani, qui font le pont avec l’efficacité technicienne de la République gaullienne[12]. La libre administration des collectivités territoriales de la République est bien étendue aux régions, et la tutelle réduite à un contrôle de légalité a posteriori, mais de quelle marge dispose aujourd’hui pour agir la majorité des communes et des départements ? Les intercommunalités répondent au principe de contrôle de l’utilisation de l’argent public par les citoyens électeurs ? Entre étrangers, non-inscrits et abstentionnistes, où en est la légitimité de bien des municipalités en particulier d’Ile-de-France ? N’en est-on pas revenu à une administration locale par les capacités, choisies par les catégories les mieux intégrées, voire par les propriétaires ? Quant aux arrêtés de répression du vagabondage et de la mendicité, certains rappellent les peurs et les rejets du premier XIXes. Comment retrouver le chemin de la « société inclusive », louée à longueur de directives européennes, alors que la mémoire directe des crimes contre l’humanité s’efface dans une Europe prise en tenailles entre « Aube dorée » et « Pologne blanche » ?  L’administration locale, concrète et proche du citoyen, peut, en agissant sur les conditions matérielles d’existence, sur les droits réels, contribuer à redonner confiance en l’action publique[13].

[1]Pierre Allorant, « Du bon usage du sous-préfet. Les pratiques administratives d’une carrière coutumière », Histoire@Politique, n° 1, mai-juin 2007.

[2]Albert Bluzet, Les attributions du sous-préfet, Berger-Levrault, 1902.

[3]Tiphaine Le Yoncourt, Le préfet et ses notables en Ille-et-Vilaine au XIXe siècle (1814-1914), Paris, LGDJ, 2001

[4]Ruddolf von Thadden, La Centralisation contestée : l’administration napoléonienne, enjeu politique de la Restauration (1814-1830), Arles, Actes Sud, 1989, 348 p.

[5]Pierre Allorant, « Les « boîtes à idées » de la réforme territoriale en France, de la Restauration à Poincaré (1822-1926) », Parlement[s], L’administration territoriale de la France, 2014.

[6]Pierre Allorant, « Les enjeux de pouvoir d’une notion émergente : l’intérêt public local entre notables municipaux et fonctionnaires préfectoraux (1800-1914) », inNicolas Kada (dir.), L’intérêt public local. Regards croisés sur une notion juridique incertaine, PU Grenoble, 2009, p. 61-70.

[7]Pierre Allorant, Le corps préfectoral et les municipalités dans les départements de la Loire moyenne au XIXesiècle (1800-1914), PU Orléans, 2007.

[8]Pierre Allorant, « Préfets, sous-préfets en France en 1849 : la restauration du personnel et des pratiques orléanistes et la promotion de la décentralisation », in Laurent Reverso (dir.), Constitutions, Républiques, Mémoires : 1849 entre Rome et la France. Actes du colloque international de Tours, 25 et 26 mai 2009, L’Harmattan, Méditerranées, 2011, p. 141-150.

[9]Pierre Allorant, « Le Procès des Treize », inLucien Faggion, Christophe Regina et Bernard Ribémont (dir.), La culture judiciaire du Moyen Âge à nos jours,Éditions Universitaires de Dijon, 2014, p. 487-502.

[10]Pierre Allorant, « Les vecteurs méconnus de la densification normative des usages municipaux », inCatherine Thibierge (dir.), La densification normative, Mare et Martin, 2013, p. 199-212.

[11]Pierre Allorant, Gabriel Bergounioux et Pascal Cordereix (dir.), Jean Zay. Inventions, reconnaissance, Postérité, PUFR de Tours, 2016.

[12]Pierre Allorant, « Le préfet et le notable. Un centriste en région Centre », inClaire Andrieu et Michel Margairaz (dir.), Pierre Sudreau. 1919-2012. Engagé, technocrate, homme d’influence, PUR, Histoire, 2017, p. 127-136.

[13]Pierre Allorant, La République en Chroniques, éditions Infimes, 2018.

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Le Droit à l’eau et les collectivités territoriales

Intervention d’Henri Smets (Académie de l’Eau, Paris) lors du colloque « Droits de l’homme et collectivités territoriales : entre le global et le local » (Palais du Luxembourg les 5 et 6 décembre 2017), organisé par Catherine Le Bris (Institut des Sciences Juridique et Philosophique de la Sorbonne), financé par l’Agence Nationale de la Recherche (ANR) 

 

Résumé : Le droit à l’eau et à l’assainissement est reconnu par la société française mais il manque une loi instituant et mettant en œuvre ce droit. Dans ces conditions, il est nécessaire d’utiliser des dispositions législatives éparses pour obtenir la mise en œuvre de divers éléments de ce droit. L’étude donne des exemples de l’action menée par les ONG en rapport avec les services de l’eau des collectivités pour que les citoyens concernés aient accès à l’eau potable et à des toilettes, bénéficient d’une eau conforme aux normes, payent le prix contractuel, reçoivent les aides prévues, ne subissent pas de privation d’eau en cas d’impayés, etc.

  1. LE DROIT À L’EAU N’EST PAS SUFFISAMMENT MIS EN ŒUVRE
  • Des objectifs reconnus internationalement

Le droit à l’eau et à l’assainissement est reconnu par tous en France et constitue une réalité pour la grande majorité des usagers. L’eau potable est disponible dans presque toutes les collectivités et l’assainissement collectif bénéficie à 87% des habitants. Les logements sont presque tous équipés de toilettes. La situation est très bonne au niveau de la métropole.

Malgré ces bons résultats, la France ne satisfait pas actuellement aux Cibles du développement durable (ODD) adoptées en 2015 par les Nations unies dans le domaine de l’eau[1]car elle ne donne pas un accès universel à l’eau,  c.-à-d. un accès « à tous »,  mais seulement à « presque tous ». Les « oubliés » du droit à l’eau sont généralement  des personnes démunies.

Alors que la première Cible pour l’eau est : «  D’ici à 2030, assurer l’accès universelet équitable à l’eau potable, à un coût abordable », l’accès à l’eau en France n’est pas universel puisqu’il y a plus d’un million de personnes en France qui sont sans accès à l’eau potable dans leur voisinage, qui ne disposent que d’une eau non conforme ou encore pour qui l’eau potable n’est pas d’un prix abordable.

La Cible relative à l’assainissement est, elle-aussi, n’est pas satisfaite. En effet,  « D’ici à 2030, assurer l’accès de tous, dans des conditions équitables, à des services d’assainissement et d’hygiène adéquats » pose problème car il existe actuellement plusieurs millionsde personnes en France qui n’ont pas accès à un service d’assainissement collectif ou à un assainissement individuel « adéquat  »,  c.-à-d. répondant aux normes sanitaires en vigueur. En outre, les conditions « équitables » ne sont pas garanties du fait de la  disparité entre les subventions des assainissements collectifs et celles des assainissements individuels.

 

I.2 La mise en oeuvre du droit à l’eau en France

D’une manière générale, le droit à l’eau potable et à l’assainissement reconnu officiellement par la France au niveau international reste un objectif largement insatisfait pour une grande partie des populations démunies qui ne bénéficient pas des dispositions formellement reconnues en droit français (importance des non-recours, manque de financement, méconnaissance des droits, etc.). Le degré de mise en œuvre du droit à l’eau varie beaucoup selon les collectivités.

A titre d’exemple,  le droit à recevoir une aide pour payer en partie la fourniture d’eau  est inscrit depuis longtemps dans le Code de l’action sociale et des familles (L 115-3) : « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de son patrimoine, de l’insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivitépour disposer de la fourniture d’eau ».En fait, ce texte reste encore largement ignoré car l’aide prévue par la loi au bénéfice des plus démunis n’est distribuée qu’à une petite partie de ces personnes, la plupart des usagers démunis étant purement et simplement ignorée. En outre, nul ne sait qui sont ou qui devraient être les titulaires de ce droit. Ainsi le décret associé ne précise pas si les titulaires du RSA Socle seront aidés.

Dans un quart des départements, les personnes démunies n’ont pas pu recevoir l’aide pour l’eau car ces départements n’ont même pas créé les mécanismes de  distribution de cette aide obligatoire

Alors que « chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous » (Code l’environnement, L 210-1), ce droit est resté illusoire car la notion de prix acceptable ou « abordable » de l’eau n’a même pas été définie dans un texte réglementaire alors même qu’il existe un consensus en France sur ce sujet. De plus, les moyens financiers ou tarifaires pour rendre l’eau plus abordable pour tous n’ont pas été dégagés. Aussi,  dans certains villages, l’eau potable coûte plus du double du prix moyen national et les plus démunis doivent consacrer à la facture d’eau une part de leurs ressources bien supérieure à 3%.

En matière d’assainissement collectif, la loi prescrit que «  Les communes assurent la collecte, le transport et l’épuration des eaux usées » (CGCT L 2224-8) et le décret prescrit que  « Les communes…doivent être équipées, pour la partie concernée de leur territoire, d’un système de collecte des eaux usées »  (CGCT, R  2224-10) En réalité,  malgré l’existence d’une telle obligation, de nombreuses collectivités n’ont pas mis en place un système de collecte répondant aux normes.

Bien que la France ait officiellement reconnu en 2010 le droit à l’eau et à l’assainissement dans le cadre des Nations unies et qu’elle se soit engagée à prendre au plan interne toutes les mesures pour que ce droit devienne effectif, les progrès accomplis dans cette direction depuis 7 ans sont très limités.

 

1.3. Action des ONG

Au vu de cette situation, plusieurs ONG ont dénoncé l’absence de mesures de mise en œuvre des lois et règlements dans le secteur de l’eau. Elles considèrent qu’elles se doivent agir pour que les dispositions des lois françaises relatives au droit à l’eau soient enfin respectées.

Pour donner plus de force à leurs revendications, elles ont engagé des actions judiciaires dans des cas d’illégalités commises au détriment d’usagers de l’eau.  Plusieurs  tribunaux ont été saisis et ont rendu des jugements, tous en faveur de la mise en œuvre effective du droit à l’eau par les distributeurs. Plusieurs entreprises de l’eau ont ainsi été condamnées à rétablir l’eau qui avait été coupée illégalement et à indemniser des usagers privés d’eau à la suite d’impayés[2]. Finalement, tous les distributeurs d’eau ont convenu en septembre 2017 de cesser de pratiquer les privations d’eau en cas d’impayés dans une résidence principale avec branchement au réseau de distribution.

Le principe juridique retenu par les tribunaux pour interdire les coupures est le droit à un logement décent ; objectif de valeur constitutionnelle,  il implique de ne pas priver d’eau un logement même si l’abonné est à l’origine d’impayés. L’interdiction porte à la fois sur les coupures et sur les réductions de débit. Chaque année, un grand nombre d’usagers bénéficieront de la nouvelle jurisprudence qui interdit les coupures car auparavant les distributeurs pratiquaient plus de 100 000 coupures par an. Mais bien évidemment, les usagers devront payer l’eau qu’ils ont consommée. Le volume d’impayés en cause n’est pas négligeable et pourrait atteindre 150 M€/an.

Du fait des divers changements législatifs récents, il conviendrait de mettre à jour  pratiquement tous les règlements de service de l’eau des collectivités pour qu’ils soient en harmonie avec les lois et règlements en vigueur dans le secteur de l’eau. [3]   Faute de quoi, les tribunaux pourront annuler les dispositions illégales.[4]Lorsque  les  collectivités effectueront  ces changements, elles pourraient aussi introduire des mesures pour  lutter plus efficacement contre les impayés d’usagers domestiques qui s’abstiennent de payer leur eau alors qu’ils sont en mesure de le faire.  Pour faire avancer la discussion, les ONG  ont avancé des propositions précises de modification législatives qui ont été soumises à la représentation nationale et aux collectivités territoriales.

 

  1. UN DROIT DE L’HOMME EN DISCUSSION AU PARLEMENT

 

Au vu de la situation actuelle de non- reconnaissance législative du droit à l’eau et à l’assainissement, les parlementaires pourraient se saisir de cette question et définir quelles dispositions législatives seraient nécessaires pour que ce droit fasse partie de l’ordre juridique interne. Plusieurs tentatives ont été effectuées sans succès dans un passé récent. Ainsi, en 2013, l’Assemblée nationale a été saisie d’une proposition de loi présentée par des députés de cinq groupes parlementaires qui visait à mettre en oeuvre le droit à l’eau. Le texte a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale en juin 2016, mais en février 2017, il a été rejeté par le Sénat.

La question du droit à l’eau sera probablement réexaminée au Parlement en 2018 car les dispositions dérogatoires que comporte la loi Brottes adoptée en 2013 devront être prolongées ou modifiées après une période expérimentale de mise en œuvre  par les 47 collectivités territoriales volontaires. Si rien n’est fait,  les tarifs sociaux introduits récemment dans de nombreuses collectivités risquent de devenir illégaux. Les représentants élus dans les collectivités territoriales pourraient donc se mobiliser pour que la question du droit à l’eau  soit inscrite sans tarder à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

 

  1. COMMENT PROGRESSER POUR RENDRE EFFECTIF LE DROIT A L’EAU ?

 

Vu l’absence d’une loi instaurant le droit à l’eau et à l’assainissement, il y aura lieu de  traiter les différentes situations de non-respect de ce droit séparément afin d’obtenir des changements des comportements. Les collectivités locales pourront jouer un grand  rôle pour compenser l’absence de dispositions légales ou réglementaires qui précisent comment mettre en œuvre le droit à l’eau. En particulier, elles pourront adopter des règlements de service pour compléter les dispositifs réglementaires et améliorer les tarifs. Elles pourront aussi informer les citoyens de problèmes rencontrés par les gestionnaires des réseaux, purger les règlements des dispositions désormais illégales et des clauses abusives, financer des aides au bénéfice des services de l’eau, affecter des moyens du budget communal pour favoriser des tarifs sociaux.

Lorsqu’il apparait que les collectivités ou les services de l’eau ne respectent pas la loi, il sera parfois nécessaire de s’adresser aux tribunaux pour faire prévaloir le droit à l’eau.

Il en sera ainsi lorsque la qualité de l’eau distribuée n’est pas conforme aux normes en vigueur (mauvaise qualité microbiologique, teneur élevée en pesticides, nitrates, etc.). En effet, il reste environ 2% de la population qui doit se contenter d’eau de qualité insuffisante.

Quelques exemples d’actions menées à leur terme ou en cours sont donnés ci-après. Elles concernent à la fois des délégataires et des régies qui assurent la distribution de l’eau  dans les collectivités territoriales.

 

  1. PREMIER EXEMPLE : LE DROIT A L’EAU DES MIGRANTS A CALAIS

En août  2015, le Premier Ministre  et le ministre de l’Intérieur ont visité la « jungle » de Calais où se trouvaient  près de 5 000 migrants qui tentaient de passer en Angleterre. Au vu de la situation, le Premier Ministre a déclaré :

« Nous ne pouvons pas, en France, accepter que des gens vivent dans de telles conditions d’insalubrité. » Mais que font les autorités ?

Vu l’insuffisance des efforts des pouvoirs publics, plusieurs ONG ont déposé en 2015 un référé liberté devant le Tribunal administratif de Lille pour obliger l’Etat à agir de façon plus efficace en vue d’améliorer les conditions de survie dans ces campements.

Dans son ordonnance du 2 novembre 2015, le Tribunal administratif de Lille a  déclaré qu’« il appartient aux autorités publiques de veiller à ce que les droits les plus élémentaires de ces personnes, constitutifs de libertés fondamentales, soient garantis ».

Concrètement,le Tribunal a condamné l’Etat  à développer des points d’eau et des toilettes, à assurer le nettoyage des lieux et la collecte des ordures. Le Tribunal a en particulier exigé la création sous astreinte de 100 € par jour de dix points d’eau supplémentaires comportant chacun cinq robinets et  la mise en place de cinquante latrines. L’amélioration en matière d’hygiène sera sensible puisque qu’il n’y avait sur la « jungle » que quatre points d’eau, dont trois comportant cinq robinets et 66 latrines.

Après appel interjeté par le Ministre de l’Intérieur et la Ville de Calais, le  juge des référés du Conseil d’Etat  a rendu en novembre 2015 une ordonnance dans laquelle il a exposé qu’ «  il appartient en tout état de cause aux autorités titulaires du pouvoir de police générale, garantes du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine, de veiller, notamment, à ce que le droit de toute personne à ne pas être soumise à des traitements inhumains ou dégradants soit garanti ».

La situation des migrants a peu évolué et les ONG ont dû à nouveau saisir le Tribunal administratif de Lille qui a statué en 2017:« Il est enjoint au Préfet du Pas-de-Calais et à la commune de Calais de créer, dans des lieux facilement accessibles aux migrants, à l’extérieur du centre de Calais, plusieurs points d’eau leur permettant de boire, de se laver et de laver leurs vêtements, ainsi que des latrines. Il leur est également enjoint d’organiser, en lien avec les associations requérantes, un dispositif d’accès à des douches ».

Le Préfet et la Commune de Calais ont à nouveau interjeté appel. Le 31 juillet 2017, le Conseil d’Etat a confirmé l’ordonnance du Tribunal administratif de Lille. Il « constate que plusieurs centaines de migrants se trouvent présents sur le territoire de la commune de Calais, dont une centaine de mineurs. Il relève que ces migrants, qui se trouvent dans un état de dénuement et d’épuisement, n’ont accès à aucun point d’eau ou douche ni à des toilettes. Ils ne peuvent ainsi ni se laver ni laver leurs vêtements.

Le Conseil d’État estime que ces conditions de vie révèlent, de la part des autorités publiques, une carence de nature à exposer les personnes concernées, de manière caractérisée, à des traitements inhumains ou dégradants. Il en déduit que c’est à bon droit que le juge des référés du tribunal administratif de Lille a enjoint à l’État et à la commune de Calais, de créer, dans des lieux facilement accessibles aux migrants, à l’extérieur du centre ville de Calais, plusieurs dispositifs d’accès à l’eauleur permettant de boire, de se laver et de laver leurs vêtements, ainsi que des latrines,et d’organiser un dispositif adapté, fixe ou mobile, d’accès à des douches selon des modalités qui devront permettre un accès, à fréquence adaptée, des personnes les plus vulnérables. »

Malgré ces ordonnances, la situation des migrants a peu évolué sur le terrain. Si le droit à l’eau a été reconnu de facto au niveau du Conseil d’Etat, les conditions de vie des migrants à Calais sont toujours très mauvaises. Le Préfet comme la Commune de Calais n’ont pas exécuté toutes les instructions reçues et ont préféré payer les astreintes. La Maire de Calais a été jusqu’à déclarer qu’elle est « personnellement opposée à tout dispositif humanitaire ».

En octobre 2017, les Experts des droits de l’homme des Nations unies ont exhorté la France à fournir de l’eau potable et des services d’assainissement aux migrants. Les ONG humanitaires poursuivent leur action pour que les conditions d’accueil des migrants soient améliorées.

 

  1. DEUXIÈME EXEMPLE : LE DROIT À L’EAU DES PERSONNES SANS BRANCHEMENT A L’EAU

 

Les personnes ayant de très faibles ressources n’ont parfois pas de logement, elles ne disposent  ni d’eau potable, ni de toilettes, ni de douche. Pour améliorer leur sort, il faudrait créer plus de logements sociaux et offrir plus de places dans les hébergements d’urgence. En attendant qu’il en soit ainsi, il faudrait au minimum préciser comment mettre à leur disposition l’eau potable, quelle quantité d’eau sera gratuite ou soumise à un prix très réduit[5]. Il faudrait aussi tenir compte qu’ils ont des besoins naturels à satisfaire et fournir au minimum un accès à des toilettes et à des douches à des conditions compatibles avec leurs faibles moyens. Ces mesures concernent plus de 16 000 personnes hébergées dans 571 campements (dont 113 campements en IDF)[6]. A ces chiffres, il faut ajouter : a) les milliers d’« invisibles » qui ont été dispersés sur le territoire alors qu’il s’agit de migrants ;  b) les personnes qui vivent sous la tente ou dans leur véhicule ;  c) les personnes qui vivent dans un logement « non-décent ». On y ajoutera une partie des gens du voyage (350 000) et des Roms (20 000). Selon l’ONEMA, 360 000 personnes ne disposent pas d’un accès à un réseau d’eau potable.

La question de l’accès à l’eau des SDF et autres personnes en grande précarité avait été abordée par le Comité National de l’Eau dès 2010  mais aucune mesure concrète n’a suivi. Le Ministère de l’Ecologie a néanmoins publié une brochure recensant des cas exemplaires.  Actuellement, il n’y a toujours pas d’obligation de mettre à disposition du public des bornes-fontaines, voire de maintenir en fonctionnement celles qui existent. Concernant les toilettes publiques, le Gouvernementa répondu à un parlementaire : « En l’état actuel du droit, l’opportunité de procéder à l’installation de toilettes publiques gratuites est laissée à la libre appréciation des communes » [7]. En conséquence, aucune obligation ne pèse sur les collectivités d’installer des toilettes publiques quand bien même elles sont compétentes pour assurer la salubrité publique et subissent des incivilités. En général, l’opinion  publique soutient la création de ces toilettes qui répondent à un besoin général et ne sont pas seulement utilisées par des personnes démunies.

En septembre 2013, une Proposition de loi (PPL) a été  déposée par le député Jean Glavany [8]et des collègues dans laquelle est traité spécifiquement le cas des personnes qui sont sans accès à l’eau. Cette proposition vise notamment à promouvoir la réalisation et l’entretien d’équipements sanitaires tels que points d’eau potable, toilettes et douches. Elle garantit un droit d’accès à l’eau potable pour tous et elle prévoit qu’en matière de toilettes et de douches, seules les municipalités d’une certaine taille seraient tenues d’offrir l’accès à de tels équipements. En 2015, une version révisée de la PPL présentée par le Rapporteur Michel Lesage confirme le soutien général pour améliorer l’accès à l’eau des exclus.

En juin 2016, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture la PPL qui comprend le texte suivant :

« Les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de distribution d’eau potable et en matière d’assainissement prennent les mesures nécessaires pour satisfaire les besoins élémentaires en eau potable et en assainissement des personnes qui ne disposent pas d’un raccordement au réseau d’eau potable. »

         La proposition prévoit notamment que « Les collectivités … installent et entretiennent des équipements de distribution gratuite d’eau potable ». Dans chaque commune de plus de 3 500 habitants, des toilettes publiques gratuites seront accessibles à toute personne et dans les collectivités de plus de 15 000 habitants, il existera des douches gratuites.

En février 2017, le Sénat a voté contre les dispositions incluses dans cet article essentiellement parce que cela créerait une charge supplémentaire qui serait lourde à porter pour les petites collectivités.

La validité de l’argument économique mérite un examen plus approfondi. Ainsi, dans le cas d’un usager seul au RSA Socle (18 E par jour), donner 20 L d’eau à cet usager représente un coût d’environ 10 centimes d’euro pour la collectivité. Tirer la chasse (10 L) entrainerait  une dépense d’eau de 5 centimes.

Les montants en jeu pour faire preuve d’humanité seront plus faciles à supporter si la proportion de bénéficiaires est peu élevée (inférieure à un pour cent des habitants). Ainsi fournir journellement 20 L d’eau à 200 000 personnes démunies en France coûterait 11 centimes par an par habitant.

Ces montants faibles n’ont rien à voir avec les frais qu’entrainerait le recours à des toilettes publique payantes. Faire usage quatre fois par jour de ces toilettes (0.5 E /usage)  signifierait qu’un RMIste consacre 11 % de ses ressources rien que pour les toilettes. Si l’eau est gratuite (fontaine) et l’on ajoute une douche à 2 E tous les 3 jours, il faudrait dépenser 15% de ses ressources pour satisfaire ses besoins élémentaires. Cette solution est évidemment irréaliste.

 

  1. TROISIEME EXEMPLE : L’AIDE POUR PAYER LES FACTURESD’EAU DES PERSONNES  DEMUNIES

 

L’aide pour l’eau des personnes démunies et branchées au réseau de distribution d’eau est un sujet qui fait consensus. Il est soutenu et financé par les distributeurs d’eau et reçoit l’appui de nombreux collectivités. La loi a même précisé qu’il s’agissait d’un droit. Toutefois, un quart des départements n’a pas créé les mécanismes pour la distribution de cette aide.

Les FSL et les CCAS soutiennent cette initiative et ont conclu des accords avec les entreprises de l’eau. Toutefois, dans les  faits, ces organismes publics s’occupent plus des impayés de loyers ou d’énergie que de ceux de l’eau.  Au niveau des départements,  des aides pour l’eau sont distribuées mais en réalité,  elles ne touchent que  peu de personnes démunies car le taux de non-recours est très élevé. En 2010, le Secrétaire d’Etat B. Apparu a déclaré que « 60 000 ménages ont bénéficié du FSL au titre du volet eau alors que le nombre de bénéficiaires potentiels d’une aide préventive pour l’eau est estimé à 526 000 ».

Parmi les entreprises de l’eau,  le SEDIF qui dessert 4.6 M d’habitants a mis en place un système de chèque- eau qui a aidé en 2016 11 000 ménages démunis  à payer leur eau, En fait, ce  système a touché une très faible part des usagers démunis résidant dans le périmètre d’activité, à peine 0.5% des  ménages desservis alors que les ménages démunis représentent plus de 3% de la population desservie.

Au niveau de certaines collectivités, la fourniture d’aide pour l’eau a été considérablement améliorée depuis peu. L’aide pour l’eau a été donnée à plus d’un pour cent de la population. Ainsi, à Nantes (207 000 abonnés), un fonds de 550 000 € /an a été constitué pour aider des usagers démunis à payer leur eau. Le critère d’éligibilité est que la facture d’eau pour une consommation de 30 m3/an par personne dépasse 3% des ressources  du ménage. Nantes a identifié 6 200 ménages qui seraient bénéficiaires d’une aide dès la première année (3% des abonnés). Pour un couple avec deux enfants gagnant 11 352 € par an, l’aide sera de 61 €/an pour une facture d’eau de 402 €/an. Il faut noter que le prix de l’eau à Nantes est inférieur à la moyenne nationale et que le nombre de bénéficiaires de l’aide représente néanmoins 3% des habitants. Le taux des impayés à Nantes était de 3.8% en 2016.

A Grenoble (220 000  abonnés), une aide de 53 €/an  en moyenne a été donnée avec la collaboration des CAF. Le critère de choix des personnes aidées est que la facture d’eau dépasse 2.5 % des ressources du ménage. 9 500 ménages (4.3% des abonnés) bénéficient du nouveau système.  Ces deux exemples montrent que les collectivités territoriales peuvent répondre à la demande d’aide et mettre en œuvre la solidarité. 

  1. CONCLUSIONS

Pour que le droit à l’eau et à l’assainissement devienne une réalité pour tous en France, il faudrait faire en sorte que les collectivités et les services de l’eau agissent conformément aux lois en vigueur (prix abordable, aides, etc.) et les mettent en œuvre au bénéfice des plus démunis. Les règlements des services de l’eau qui sont de la responsabilité des collectivités  devraient être mis à jour.

Les collectivités devraient veiller à mettre en oeuvre de politiques de l’eau qui protègent la santé de toutes les personnes de leur ressort et garantissent les droits des usagers. Elles devraient tenir compte des besoins fondamentaux des personnes de leur ressort et veiller à éliminer les disparités éventuelles dans l’accès à l’eau sur leur territoire.

Le fait que les ONG aient dû agir pour obtenir le respect du droit à l’eau dans des cas où il avait été violé montre toute l’importance d’un suivi de l‘activité des collectivités et de leurs services d’eau dans ce domaine. Sans surveillance des citoyens, des dérapages sont à craindre car la protection des plus démunis est rarement une priorité même si c’est un devoir pour tous les citoyens.

 

Notes

[1]D’une manière plus générale, il faut aussi citer l’objectif de lutte contre la pauvreté et la cible 11.1: « D’ici à 2030, assurer l’accès de tous à un logement et des services de base adéquats et sûrs, à un coût abordable, et assainir les quartiers de taudis ».Les services de base incluent l’eau et l’assainissement.

 

[2]L’interdiction des coupures a été introduite en mars 2007 pour tous les usagers ayant reçu une aide du FSL. En 2013, elle a été étendue à tous les usagers par la loi Brottes.

[3]Après avoir publié en février 2016 un guide pédagogique à destination des opérateurs recensant les clauses abusives dans les règlements des services d’eau, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a réalisé une série de contrôles. Elle a examiné les règlements de 142 régies de service d’eau, réparties dans 21 départements. Cinq clauses abusives ou interdites ont été relevées dans chaque règlement. Les plus fréquentes portent sur la coupure d’eau ou la réduction de débit en cas d’impayés, le non-respect de l’écrêtement des factures en cas de fuites sur les installations intérieures, la durée minimale d’abonnement ou encore la durée du préavis. Par ailleurs, l’information préalable au contrat est souvent insuffisante ou incomplète, notamment concernant les frais annexes (frais d’ouverture et de fermeture du compteur, …) » .(Actu-environnement, 29 nov. 2017).

[4]En décembre 2017, le Tribunal administratif de Rennes a annulé des dispositions d’un règlement de service autorisant les coupures d’eau qui avaient été adoptées en janvier 2016 par la communauté d’agglomération de  Quimper Bretagne Occidentale.

[5]Depuis la loi N°2017-86 du 27 janvier 2017 « Egalite et citoyenneté  »  (Article 186),  le droit d’accès à la cantine est reconnu pour tous les enfants même ceux dont les parents ne payent pas les frais correspondants. (Code de l’éducation,  Art. L. 131-13. L’inscription à la cantine des écoles primaires, lorsque ce service existe, est un droit pour tous les enfants scolarisés. Il ne peut être établi aucune discrimination selon leur situation ou celle de leur famille). Cette disposition  est à mettre en parallèle avec le droit d’accès à l’eau pour tous même en cas d’impayés. L’obligation de payer subsiste mais il faut fournir l’eau.

 

[6]Il faut noter que la loi « Egalité et citoyenneté »  (art.143) n’autorise plus les expulsions en hiver de bidonvilles qualifiés de « lieux habités » (auparavant la loi ne protégeait que des locaux). Les habitants précaires de ces lieux seront donc moins harcelés pendant la trêve hivernale.

 

 2Chantal Berthelot, Ass. Nat., Q. N°46476, Rép. du 11/3/2014.

[8]Assemblée nationale : Proposition de  loi N°1375 visant la mise en œuvre effective du droit humain à l’eau potable et à l’assainissement,  sept. 2013. Après consultations, le Rapporteur de la PPL Michel Lesage a déposé un nouveau texte sur le même thème. Cette proposition a ensuite été adoptée en première lecture par l’Assemblée (Texte adopté N°758, 14/6/2016).

 

Colloque : Droits de l’homme et collectivités territoriales : entre le global et le local

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Les 5 et 6 décembre prochains se tiendra au Palais du Luxembourg le colloque « Droits de l’homme et collectivités territoriales : entre le global et le local ».

Propos conclusifs le 6 décembre par Mireille Delmas-Marty, Professeur honoraire au Collège de France, Membre de l’Institut de France, Académie des Sciences Morales et Politiques

Pour y assister, l’inscription est gratuite mais obligatoire avant le 1er  décembre. Pour ce faire, merci d’avoir l’amabilité d’adresser un mail à : catherine.le-bris@univ-paris1.fr (chercheuse au CNRS et responsable scientifique de l’évènement)

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Voici le programme :

Mardi 5 décembre

9h00 : Accueil des participants

Introduction du colloque

9h45 : Allocution d’ouverture, Dominique Rousseau, Professeur, Université Paris 1, Directeur de l’ISJPS (droit)

10h00 : Rapport introductif : Droits de l’homme et collectivités territoriales : entre le global et le local, Catherine Le Bris, Chargée de recherche au CNRS, ISJPS (droit),

10h20 : À propos de la collaboration entre le droit et la sociologie dans le domaine des droits de l’homme « locaux », Gilles Frigoli, Maître de conférences, Université de Nice (sociologie)

11h40 : Présentation de l’enquête « Droits de l’homme et collectivités territoriales françaises », Pierre-Edouard Weill, Maître de conférences, Université de Brest (sociologie)

Discussions et échanges avec le public

Pause

  1. LE CADRE DE LA PROTECTION DES DROITS DE L’HOMME PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FRANÇAISES

Le contexte historique, anthropologique et juridique de la protection, sous la présidence de Jean Dhommeaux, Professeur émérite, Université de Rennes

11h30 : Droits de l’homme et administrations locales françaises de la Révolution à nos jours

1ère Partie : Droits de l’homme et administrations locales françaises sous la Révolution, Pierre Belda, Maître de conférences, Université d’Orléans (droit)

2ème Partie : Droits de l’homme et administrations locales aux XIXe et XXe siècles,  Pierre Allorant, Professeur, Université d’Orléans (droit)

Pause-déjeuner

14h30 : Les droits de l’homme entre le global et le local : un regard anthropologique, Mark Goodale, Professeur, Université de Lausanne (anthropologie)

14h50 : Droits de l’homme et collectivités territoriales dans la Constitution française, Christophe Chabrot, Maître de conférences, Université de Lyon (droit)

Discussions et échanges avec le public

Les instruments et moyens de la protection

Sous la présidence de Bernard Dolez, Professeur, Université Paris 1 (science politique), Codirecteur du GRALE (Groupement de recherche sur l’administration locale en Europe)

15h20 : La responsabilité sociétale des organisations, les droits de l’homme, et les collectivités territoriales, Isabelle Daugareilh, Directrice de recherche au CNRS, COMPTRASEC (droit)

15h40 : La diplomatie des villes, la coopération décentralisée et les droits de l’homme, Yves Viltard, Maître de conférences, Université Paris 1 (science politique)

16h00 : L’égalité financière des collectivités territoriales françaises et la protection des droits de l’homme,  Matthieu Houser, Maître de conférences, Université de Franche-Comté (droit)

Discussions et échanges avec le public

Pause

Les services et organes de la protection. Sous la présidence de Catherine Teitgen-Colly, Professeure, Université Paris 1 (droit), Membre de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH)

16h55 : L’accès au droit et les droits de l’homme au niveau local en France,  Aude Lejeune, Chargée de recherche au CNRS, CERAPS (sociologie)

17h15 : Le Défenseur des droits et la protection des droits de l’homme par les collectivités territoriales, Dimitri Löhrer, Maître de conférences, Université de Pau (droit)

17h35 : Droits de l’homme et collectivités territoriales devant le juge administratif, Virginie Donier, Professeur, Université de Toulon (droit)

Discussions et échanges avec le public

Mercredi 6 décembre

8h30 : Accueil des participants

9h00 : Allocution, Jean-Marie Bockel, Sénateur du Haut-Rhin, ancien Ministre, Président de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation

  1. LE RÔLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FRANÇAISES EN MATIÈRE DE PROTECTION DES DROITS DE L’HOMME

La protection des droits civils et des droits culturels. Sous la présidence de Patrice Meyer-Bisch, Président de l’Observatoire de la diversité et des droits culturels, Coordonnateur de la Chaire Unesco pour les droits de l’homme et la démocratie

9h15 : Les droits culturels et les collectivités territoriales françaises, Patrice Meyer-Bisch

9h35 : Le financement du droit à la culture et les collectivités territoriales françaises, Christophe Pierucci, Maître de conférences, Université Paris 1 (droit)

9h55 : Le droit à la sûreté et les collectivités territoriales françaises, Ludovic Garrido, Maître de conférences, Université de Bordeaux (droit)

10h15 : Le droit à la protection des données personnelles et les collectivités territoriales françaises, Nicolas Ochoa, Docteur en droit public

Discussions et échanges avec le public

La protection des droits économiques et des droits sociaux. Sous la présidence de Maria Virginia Brás Gomes, Présidente du Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations unies

11h10 : La protection des droits économiques et sociaux face à la décentralisation et la privatisation : l’apport du CDESC, Maria Virginia Brás Gomes

11h20 : Le droit à un niveau de vie suffisant et les collectivités territoriales françaises, Hervé Rihal, Professeur émérite, Université d’Angers (droit)

11h40 : Le droit à la santé et les collectivités territoriales françaises, Hubert Alcaraz, Maître de conférences, Université de Pau (droit)

12h00 : Le droit à l’eau et les collectivités territoriales françaises, Henri Smets, Membre de l’Académie de l’eau, France (droit)

12h20 : Le droit au travail et les collectivités territoriales françaises, Stéphane Guérard, Maître de conférences, Université de Lille (droit)

Discussions et échanges avec le public

Pause-déjeuner

La protection ciblée de populations. Sous la présidence de Christine Lazerges, Présidente de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), Ancienne Députée, Professeure émérite, Université Paris 1

15h10 : La protection ciblée de populations et les collectivités territoriales françaises : l’apport de la CNCDH, Christine Lazerges (droit)

15h30 : La protection des victimes de la traite des êtres humains et les collectivités territoriales françaises,  Bénédicte Lavaud-Legendre, Chargée de recherche au CNRS, COMPTRASEC (droit)

15h50 : Les droits des personnes nomades et les collectivités territoriales françaises, Christine Pauti, Maître de conférences, Université Paris 1 (droit)

16h10 : Les droits des personnes privées de liberté et les collectivités territoriales, Isabelle Fouchard, Chargée de recherche au CNRS, ISJPS (droit)

16h30 : Propos conclusifs, par Mireille Delmas-Marty, Professeur honoraire au Collège de France, Membre de l’Institut de France, Académie des Sciences Morales et Politiques. 

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Crédit PHOTO : Place de la République, à Paris (2015). Olivier Ortelpa/Flickr, CC BY