Collectivités territoriales, démocratie et droits humains : A l’interface du local et du global

Collectivités territoriales, démocratie et droits humains :
A l’interface du local et du global

Communication du 24 mai 2013,  au Forum mondial des droits de l’homme, à Nantes

L’action internationale des collectivités locales a longtemps été limitée aux échanges amicaux entre les peuples. Aujourd’hui, cependant, le rôle des collectivités va bien au-delà : une diplomatie territoriale[1] a vu le jour.

Cette évolution s’est produite, notamment, sous l’influence du mouvement de mondialisation. La mondialisation, en effet, n’est pas seulement économique : les menaces elles-mêmes, telles que les atteintes à l’environnement, les modes de communication ou le droit se sont aussi mondialisés.

En réponse à la mondialisation, un mouvement de relocalisation s’est enclenché. C’est la « dialectique du satellite et du clocher »[2] : lorsque l’on craint de se perdre, de se diluer dans l’immense, on cherche un ancrage territorial.
Les vagues de décentralisation ont eu pour but de retrouver cet ancrage.

Dans ce contexte, le rapport de la démocratie aux territoires a lui-même évolué.
Pendant plusieurs siècles, la démocratie a principalement été associée à la figure étatique. Mais, à présent, elle a pris de nouveaux visages, à la faveur du principe de subsidiarité. La démocratie s’est ainsi étendue tant par le bas, avec la démocratie locale, que par le haut, avec l’émergence d’une démocratie mondiale.

En pratique, cela a favorisé un rôle accru des gouvernements locaux en matière de droits humains. Dans l’ordre juridique international et européen, en effet, la démocratie ne se pense jamais seule, mais toujours en lien avec les droits de l’homme.
Dès lors, se pose la question de l’existence d’un droit à la démocratie : la démocratie peut-elle être véritablement qualifiée de droit ? Et, si oui, quels en sont le titulaire et l’objet ? S’agit-il d’un droit individuel ou d’un droit collectif ? Ce droit peut-il être qualifié de droit de l’homme ? Est-ce un droit à la démocratie représentative ou un droit à la démocratie participative ?
De toute évidence, les contours de ce droit restent incertains.
Pour autant, un trait saillant se dégage d’ores et déjà : la démocratie est conçue comme un droit multi level, multi-niveaux : ce droit se manifeste non seulement à l’échelle nationale, mais aussi, aujourd’hui, au niveau local ou mondial.
La démocratie se diversifie ainsi et, se faisant, elle se renouvelle également.

Les institutions internationales, pourtant, n’encouragent qu’indirectement le développement de la démocratie locale.
Ces instances, en effet, sont prises en étau entre, d’une part, un principe juridique, et, d’autre part, un constat de fait. Le principe juridique, c’est le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes[3] qui interdit aux instances interétatiques d’imposer tel ou tel type de démocratie au détriment d’une autre.
Le constat de fait, en revanche, tient à ce que la démocratie locale constitue un instrument efficace dans l’application des droits universels[4].
Dans ce contexte, la démocratie locale n’est jamais envisagée en soi et pour soi. Au niveau international, elle est toujours conçue comme un moyen permettant de renforcer l’application des droits humains. L’approche est donc finaliste.

Les textes internationaux sont d’ailleurs très prudents, sinon réticents, par rapport à l’idée de démocratie locale.
Les tergiversations autour du projet de Charte mondiale de l’autonomie locale[5] en témoignent. Au final, ce projet a pris une tournure moins ambitieuse : il a été réduit à des lignes directrices internationales sur la décentralisation[6].
Dans le cadre régional, si la Charte européenne sur l’autonomie locale[7] a pu être adoptée, la Charte européenne de la démocratie régionale[8], en revanche, n’en est restée qu’au stade de projet.
La question reste donc sensible et débattue entre les Etats.

 

Pourtant, plus les compétences des collectivités s’accroissent, plus leurs responsabilités en matière de droits de l’homme se développent.
Certes, seuls les Etats sont parties aux traités internationaux, mais tous les organes de la société doivent participer à la mise en œuvre de ces conventions[9]. Ainsi, le droit de tout citoyen de prendre part à la direction des affaires publiques, qui est consacré à l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, s’applique aussi au niveau local.

 

Dans ce contexte, un besoin de décentraliser les droits de l’homme se fait sentir alors que ces droits ont longtemps été perçus comme l’apanage exclusif des gouvernements centraux.
Initialement, la dimension locale des droits de l’homme a surtout été mise en avant pour la protection des minorités, notamment dans les cas de crises ou de tensions internes. Désormais, cependant, on prend conscience que les droits de l’homme infiltrent chaque pan de l’activité quotidienne des collectivités locales qu’il s’agisse de l’accès au logement, de l’accueil des gens du voyage, de la protection des mineurs et des personnes âgées, de la santé ou de la qualité de l’environnement.

Les collectivités locales s’approprient ainsi le langage des droits de l’homme. Elles codifient ces droits et assurent leur promotion.
La Charte-agenda mondiale des droits de l’Homme dans la Cité[10] en est l’un des meilleurs exemples. La Charte montréalaise des droits et responsabilités[11] en constitue un autre. Ces textes adoptés par les pouvoirs locaux complètent habilement les instruments interétatiques. Ils s’adressent à l’habitant et non plus à l’homme abstrait. Ils permettent une universalité concrète des droits humains. Les gouvernements locaux, en effet, peuvent tirer profit de leur proximité avec l’individu. Ces instruments mettent d’ailleurs l’accent sur la démocratie participative[12]. En soi, ces textes n’ont pas de valeur juridique obligatoire. Toutefois, leur portée politique compense leur faiblesse juridique.

En outre, les collectivités locales peuvent aussi s’appuyer sur les conventions de coopération décentralisée pour promouvoir les droits de l’homme[13]. Deux risques sont ici toutefois envisageables. Le premier est que la référence à la démocratie et aux droits humains reste purement rhétorique. Le second, au contraire, réside dans la tentation d’imposer sa propre conception des droits de l’homme, et de verser dans le néo-colonialisme.

L’un des remparts contre ces dérives est le dialogue interculturel et l’ouverture des collectivités territoriales sur le monde.
De ce point de vue, le développement d’une démocratie mondiale paraît essentiel. Dans le contexte actuel de globalisation, les sphères de décision et les sphères opérationnelles sont trop éloignées les unes des autres[14]. Il faut donc les relier plus étroitement pour favoriser la « glocalisation ».
Pour peser dans les négociations internationales, les villes, régions s’organisent en réseaux, tels que la fédération mondiale Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU). Un soft power des collectivités locales émerge ainsi[15] et l’on assiste au développement d’une démocratie délibérative mondiale.

La participation des collectivités locales peut prendre des formes variées. Selon l’organisation interne de l’Etat, les régions peuvent siéger au sein même de leurs délégations nationales durant les négociations internationales. Tel est le cas des provinces belges, des Länder allemands ou, dans une moindre mesure, des provinces espagnoles et canadiennes[16].
Mais d’autres formes de participation existent aussi. Ces participations peuvent avoir pour cadre des procédures internes aux Etats, en amont des négociations internationales. Ainsi, en France, a été créé, à la fin de l’année 2010, le Comité Rio +20 ayant pour but de préparer la Conférence des Nations Unies sur le développement durable de juin 2012. De même, les collectivités locales ont participé aux assises du développement et de la solidarité internationale au début de cette année.
Par ailleurs, les collectivités territoriales participent aussi aux travaux des organisations internationales. La fédération Cités et gouvernements locaux unis jouit ainsi d’un statut consultatif de catégorie 1 auprès du Conseil économique et social (ECOSOC) de l’Organisation des Nations Unies.

Dans le cadre onusien, cependant, les collectivités locales sont assimilées à la société civile : leur statut juridique est le même que celui des organisations non gouvernementales « classiques ».
C’est pourquoi, les collectivités locales se mobilisent désormais, par ailleurs, de manière autonome. Elles ont développé une diplomatie parallèle, en périphérie des négociations intergouvernementales.
Ainsi, durant les Assises nationales du développement durable, une Déclaration des collectivités locales et territoriales françaises pour Rio + 20[17] a été rédigée puis transmise aux Nations Unies, en octobre 2011, dans le cadre d’un appel à contributions ouvert aux Etats et aux « groupes majeurs ». Ces contributions, dont la Déclaration, ont été utilisées par les Nations Unies pour préparer une première version du document final adopté par les Etats au terme du sommet[18].

Aujourd’hui, cependant, il paraît nécessaire de doter les gouvernements locaux d’un statut spécifique prenant en compte leur qualité de personne publique. Un tel statut juridique reste à imaginer.
La démocratie représentative mondiale pourrait également être améliorée. Au sein de l’Union européenne, le Comité des régions dispose d’une réelle capacité d’influence, malgré son statut consultatif. Dans le cadre du Conseil de l’Europe, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux a aussi permis un rapprochement du global et du local.
Dans le cadre universel, en revanche, il existe un seul exemple d’organe représentatif  : le Comité consultatif des autorités locales auprès d’ONU-Habitat (Programme des Nations Unies pour les établissements humains). D’autres évolutions semblent pourtant envisageables. Ainsi, la fédération Cités et gouvernements locaux unis pourrait accéder au statut d’observateur au sein de l’ONU : c’est ce statut dont bénéficie aujourd’hui, notamment, l’Union interparlementaire ou encore la Palestine.

C’est en effet la désintermédiation qui caractérise cette démocratie multi level.
Son caractère innovant ne réside pas tant dans un nouveau découpage territorial que dans une intensification des échanges directs entre les différents territoires.
L’Etat ne fait désormais plus écran entre la société mondiale et la « cellule de base »[19] de la démocratie qu’est la collectivité locale.

 

 

[1] La notion de « para-diplomatie territoriale » est aussi parfois employée : voir R. Pasquier, « Collectivités territoriales : paramètres et enjeux de l’action internationale », Document du 18 décembre 2012, disponible en ligne sur le site Wikiterritorial, [http://www.wikiterritorial.cnfpt.fr/xwiki/wiki/econnaissances/view/Notions-Cles/Collectivitesterritorialesparametresetenjeuxdelactioninternationale#H1.2UnespaceeuropE9end2019actionpublique] (le 25/05/2013).

[2] R.J. Dupuy, « Conclusions du colloque » in L’avenir du droit international dans un monde pluriculturel, La Haye, Martinus Nijhoff Publishers, 1984, p. 461/462.

[3] Ce droit est consacré notamment à l’article 1er du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1976.

[4] En ce sens, voir par exemple, Programme des Nations Unies pour le développement, Approfondir la démocratie dans un monde fragmenté, Rapport mondial sur le développement humain 2002, Editions De Boeck, Bruxelles, 2002, p.  74 et s. (intérêt et conditions de la « décentralisation démocratique »).

[5] Deux projets ont successivement été proposés. Sur cette question, voir l’Avis n° 17 (2002) sur le second projet de charte mondiale de l’autonomie locale, approuvé le 4 juin 2002 par la Chambre des pouvoirs locaux du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, doc. disponible en ligne : [https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=825879&Site=COE] (le 25/05/2013).

[6] Lignes directrices internationales sur la décentralisation, approuvées par le Conseil d’administration d’ONU-Habitat (Programme des Nations Unies pour les établissements humains) le 20 avril 2007, doc. disponible en ligne : [http://www.unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?PublicationID=2888] (le 25/05/2013).

[7] Traité adopté à Strasbourg le 15 décembre 1985, Série des traités européens n° 122.

[8] Voir Conseil de l’Europe, Comité des ministres, « Projet de Charte européenne de la démocratie régionale, Recommandation 240 (2008) du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe », Réponse adoptée par le Comité des Ministres le 9 septembre 2009 lors de la 1064e réunion des Délégués des Ministres,  doc. CM/Cong(2009)Rec240 final 14 septembre 2009, disponible en ligne : [https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1501697&Site=COE] (le 25/05/2013).

[9] Selon les termes de la résolution 217 A (III) de l’Assemblée générale de l’ONU intitulée « Charte internationale des droits de l’homme » et adoptant la Déclaration universelle des droits de l’homme , « tous les organes de la société, ayant cette Déclaration constamment à l’esprit » doivent s’efforcer « par l’enseignement et l’éducation, de développer le respect de ces droits et libertés ». Sur cette question, voir Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, Le lien entre la démocratie locale et régionale et les droits de l’homme, contribution du Congrès au Forum pour l’avenir de la démocratie (Sigtuna, Suède, 13-15 juin 2007), rapport de Keith Whitmore (Royaume-Uni), Commission institutionnelle, § 3. Rapport présenté lors de la 14e session plénière du Congrès, doc. CG(14)6REP, 11 mai 2007, disponible en ligne : https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1133075&Site=COE (le 25/05/2013).

[10] Cette Charte a été adoptée par le Conseil mondial de la Fédération Cités et Gouvernements locaux unis le 11 décembre 2011 à Florence. Le texte de la Charte est disponible en ligne : [https://www.spidh.org/fileadmin/spidh/Charte_agenda/SPIDH_CHARTE_AVRIL_2011_F_EXE_CORRECT3.pdf ] (le 25/05/2013).

[11] Charte adoptée le 20 juin 2005 à l’unanimité par le Conseil de la Ville de Montréal (Règlement n° 05-056), entrée en vigueur le 1er janvier 2006 et amendée à l’unanimité par le Conseil de la Ville de Montréal le 21 novembre 2011. Le texte de la Charte est disponible en ligne : [http://www.spidh.org/fileadmin/spidh/Charte_agenda/2011_Charte_montrealaise_des_droits_et_responsabilitesweb.pdf ](le 25/05/2005).

[12] Voir par exemple l’article 2, § 1 de la Charte-agenda mondial des droits de l’Homme dans la Cité : « Tous les habitants de la Cité ont le droit de participer aux processus politiques et de gestion de leur Cité ».

 

[13] Voir par exemple le Protocole d’accord de coopération décentralisée Programme 2008-2010 conclu entre la Communauté rurale de Gandon (Région de Saint Louis, République du Sénégal) et la Communauté d’agglomération du Sicoval (Région Midi Pyrénées, République française) le 28 décembre 2007 : selon les termes employés dans le préambule de cet accord, « la politique de décentralisation en France comme au Sénégal, a pour socle fondateur la démocratie locale pour garantir une participation effective de la population et des communautés à la mise en œuvre du développement durable » et « le présent protocole souscrit aux valeurs communes de respect des droits de l’homme, de la démocratie, de l’état de droit et des principes de bonne Gouvernance en France et au Sénégal ».
Cet accord est disponible en ligne : [http://www.sicoval.fr/documents/Protocole_Sicoval_Gandon_%202008-2010.pdf ](le 25/05/2013).

[14] En ce sens, voir Groupe de personnalités éminentes sur les relations entre l’Organisation des Nations Unies et la société civile, Nous, peuples : société civile, Organisation des Nations Unies et gouvernance mondiale, Rapport de juin 2004, résumé, Doc.ONU A/58/817, Rapport disponible en ligne : http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan041832.pdf (le 25/05/2012).

[15] Sur cette question, voir P. Hamon, « L’avenir des Régions dans l’UE, l’avenir de l’UE par les Régions ? », Contribution au Colloque international de juin 2012 à l’Université Paul Valery de Montpellier. Article disponible en ligne sur le site du Global Local Forum : [http://www.global-local-forum.com/pages.asp?ref_page=7326&tra_n_id=2] (le 25/05/2013).

[16] Voir S. Uzenat, « Vers une gouvernance infra-étatique des BPM », in Passage au crible de la scène mondiale : L’actualité internationale 2009-2010, sous la direction de J. Laroche, Paris, L’Harmattan, 2010, p. 37.

[17] Déclaration adoptée le 14 octobre 2011. Document disponible en ligne : [http://www.observatoire-territoires-durables.org/spip.php?article1307] (le 25/05/2013)

[18] Voir « Conclusions de la Présidence », Vers une nouvelle gouvernance mondiale de l’environnement, Conférence du 31 janvier 2012 organisée à Paris conjointement par le Ministère de l’Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement et le Ministère des Affaires Étrangères et Européennes. Document disponible en ligne : [http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/CONCLUSIONS_VERSION_FRA.pdf] (le 25/05/2013).

[19] Voir L. Vandelli, « La cellule de base de toutes les démocraties », Pouvoirs 2000, n° 95, p. 5 et s.

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